De interactie tussen verschillende overheidslagen gaat niet altijd van een leien dakje. Overheden kunnen de onderlinge samenwerking verbeteren door meer gebruik te maken van elkaars sterke punten. Laten we een voorbeeld nemen aan de octopus!
In 1875 stonden medewerkers van het Brighton Aquarium voor een raadsel. Op onverklaarbare wijze verdwenen uit één van de aquaria steeds opnieuw een paar steenkruipers, een Aziatische vissoort. Het bleef lang een mysterie totdat de medewerkers achterhaalden dat er één bewoner was die zich ‘s nachts uit het eigen aquarium wurmde, zijn weg vond naar dat van de steenkruipers, er een paar opat en dan weer terugkeerde naar de eigen bak. Wie dat was? Juist, de octopus.
Octopussen zijn wonderlijke wezens. Ze zijn inventief en hebben een uitzonderlijk probleemoplossend vermogen. Ze zijn in staat tot allerlei slimme fratsen, van het veranderen van gedaante tot het gebruiken van instrumenten. Hoe dat kan? Onder andere door de bijzondere verdeling van hun intelligentie. Slechts een derde van de ‘hersenen’ van de octopus zit in de kop, twee derde bevindt zich in de zenuwuiteinden van de tentakels. De tentakels denken dus als het ware zelf na: zij proberen uit, terwijl de kop het geheel beziet. De octopus bezit daarmee zowel centrale als lokale intelligentie en het hele lichaam werkt samen om te profiteren van deze combinatie.
Moeizame verstandhouding
De octopus is een mooie metafoor voor het openbaar bestuur. Centrale en decentrale overheden kunnen net als de octopus direct profiteren van elkaars kwaliteiten en van de onderlinge samenwerking. In de praktijk gebeurt dat nog te weinig. In de media zien we dagelijks voorbeelden van de moeizame verstandhouding tussen overheden, van asielopvang tot stikstof.
Het beeld heerst dat het Rijk te bepalend is. Recent betoogde Marc Chavannes bijvoorbeeld in de Correspondent dat provincies steeds meer verworden tot ‘projectbureaus’ voor zaken waar Den Haag niet uitkomt. Ook van gemeenten wordt gezegd dat zij het vuile werk voor het Rijk mogen opknappen, zonder dat daar de bijbehorende middelen (euro’s) bijgeleverd worden. Hierdoor staat de lokale democratie onder druk, stelde NRC vorig jaar in een hoofdredactioneel commentaar.
Niet iedereen is het daarmee eens. Emeritus hoogleraar bestuurskunde Wim Derksen herinnerde de krant er in een reactie aan dat gemeenten al sinds de negentiende eeuw Rijksbeleid uitvoeren en dat enige druk van bovenaf soms noodzakelijk is. ‘Gemeenten zijn geen lagere overheid, ook geen mede-overheid, maar ze zijn onderdeel van de overheid,’ stelt Derksen. ‘Binnen die overheid heeft het Rijk het heel vaak en heel terecht voor het zeggen. En zijn gemeenten heel belangrijke schakels bij de uitvoering van het beleid.’
Van taakverdeling naar samenwerking
De verschillende overheidslagen in Nederland zijn inderdaad geen autonoom opererende eenheden. Ze staan in verbinding met elkaar en dat is maar goed ook, want iedere laag heeft eigen kwaliteiten en die vullen elkaar aan. Het Rijk overziet de grote lijnen, coördineert en maakt daarin overkoepelende besluiten. Gemeenten, provincies, waterschappen en uitvoeringsorganisaties staan dichter op de plaatselijke praktijk en kunnen effectief inspelen op concrete problemen en kansen.
De interactie tussen verschillende overheidslagen verloopt echter nog lang niet altijd constructief. In plaats van naar de complementaire samenwerking gaat binnen de overheid de aandacht vooral uit naar de taakverdeling. Minder concreet wordt uitgewerkt hoe overheden elkaar op een directe en dynamische manier kunnen helpen, ongeacht de formele taakverdeling. De octopus leert ons dat dáár juist de kracht zit.
__
Gelukkig zijn er ook allerlei mooie voorbeelden van overheden die wél direct en dynamisch samenwerken. Ik noem er 3️⃣
Voorbeeld 1: De rode knop
Van 2016 tot 2018 liep de City Deal Inclusieve Stad, een partnerschap waarin gemeenten en ministeries als een octopus samenwerkten aan innovatieve oplossingen in het sociaal domein. Gemeenten moeten vaak werken binnen de regels en richtlijnen van het Rijk, maar omgekeerd is de invloed van gemeenten op het rijksbeleid beperkt. Terwijl juist lokale overheden in hun dagelijkse praktijk zien wat wel en niet werkt en waar draagvlak voor is. Om van eenrichtingsverkeer tweerichtingsverkeer te maken, werd de ‘rode knop’ bedacht. Als gemeenten tegen lastige kwesties aanliepen die zij niet op gemeenteniveau konden oplossen – bijvoorbeeld een multi-probleemgezin dat ook vastloopt bij de Belastingdienst – mochten ze op een spreekwoordelijke rode knop drukken, waarna het rijk samen met de betreffende gemeente(s) zocht naar een passende oplossing.
Voorbeeld 2: Ruimte voor de rivier
Een tweede voorbeeld werkte ik vorige week uit in een artikel over ‘Ruimte voor de rivier’. In dit geslaagde overheidsprogramma werkten Rijk en regio’s nauw samen om de waterveiligheid en ruimtelijke kwaliteit van riviergebieden in Nederland te verbeteren. Een belangrijke succesfactor was het ingenieuze ‘omwisselbesluit’. Het Rijk formuleerde de plannen en doelen op hoofdlijnen en nodigde de regio uit met lokale alternatieven te komen. Het omwisselbesluit bood vervolgens de juridische mogelijkheid om stukjes van het overkoepelende plan ‘om te wisselen’ tegen een betere, lokale invulling. Dit zette de verschillende bestuurslagen op formele wijze in hun kracht.
Voorbeeld 3: Garage de Bedoeling
Wat betreft uitvoeringsorganisaties is een interessant voorbeeld ’Garage de Bedoeling’ van de Sociale Verzekeringsbank (SVB). In deze ‘garage’ fixen SVB-ambtenaren samen problemen. Soms vinden ze een passende oplossing op cliëntniveau; soms blijkt dat de regel ‘stuk’ is en gerepareerd moet worden. De garage heeft bijgedragen aan de verandering van interne regels en zelfs van wetten. Zo oefenen de ‘tentakels’ uit de uitvoeringspraktijk dus invloed uit op het 'hoofd’ van de SVB-organisatie en van de nationale overheid.
Van marge naar mainstream
Zoals uit de voorbeelden blijkt komt samenwerken als een octopus al voor, maar meestal nog in de marge. De voorbeelden die ik noem zijn vernieuwende uitzonderingen op de regel, die moeite en ondernemerszin vragen, maar lang niet altijd mainstream worden. Neem het omwisselbesluit: dat heeft zich bewezen in het Ruimte voor de Rivier-programma, maar is sindsdien zelden toegepast. Zonde!
Hoe zou het openbaar bestuur eruit zien als dit soort samenwerkingsvormen gangbaarder zouden zijn? Ik denk dat het de overheid (als één samenwerkend lichaam) inventiever en adaptiever kan maken - geen overbodige eigenschappen in een tijd die zich typeert door transities en snelle veranderingen. De makkelijke weg is het alleen niet. Samenwerken vergt ‘de moed om een deel van je autonomie op te geven’ hoorde ik laatst iemand zeggen.
Hoe denk jij daar over?
💡Tips
Voor wie nog vooral nieuwsgierig is naar het wonderlijke wezen van de octopus🐙, hier een paar aanraders om verder te lezen/bekijken:
📬 Inschrijven?
Wil je deze berichten direct in je mailbox ontvangen? Schrijf je dan via onderstaande knop in voor de CXO inspiratie-nieuwsbrief. In de volgende nieuwsbrief staat een tweede vorm van samenwerking in het publieke domein centraal: die tussen de overheid en de samenleving. De titel verklap ik alvast: ‘de zwerm’🐦🐦🐦.
